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李花掩映着重庆市黔江区中塘光伏发电站的光伏基地一角。

杨敏摄（人民视觉）

政府工作报告和“十五五
”规划纲要中都提到的一个数字，再次向世界传递出中国绿色发展的坚定决心——“十五五”时期
，单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%
。

为了实现这一目标，政府工作报告和“十五五 ”规划纲要在绿色低碳领域作出许多部署 ，勾勒出中国加快推动全面绿色转型的新图景
，不仅将赋能经济社会高质量发展，还将为世界各国尤其是发展中国家带来新的增长动能与合作机遇。

有序实现2030年前碳达峰目标

“十五五
”规划纲要在阐述“十五五”时期经济社会发展要实现的目标时提出 ，绿色生产生活方式基本形成
，碳达峰目标如期实现，单位国内生产总值二氧化碳排放降低17% ，清洁低碳安全高效的新型能源体系初步建成 。

政府工作报告在阐述今年发展主要预期目标时提出
，单位国内生产总值二氧化碳排放降低3.8%左右，并指出 ，提出这一目标是综合考虑了经济社会发展 、绿色低碳转型和国家能源安全等多种需要
，有利于有序实现2030年前碳达峰目标
。

【点评】

生态环境部环境规划院政策研究所所长
、研究员董战峰：在“十五五 ”降碳目标中，相关指标既相互衔接又各有侧重 ，彰显了我国绿色转型的科学性和坚定性。

作为“十五五”第一年，3.8%的年度降碳幅度体现“开局即攻坚
”的导向
，较“十四五”年均约3.6%的降幅略有提升，既强化减排约束 ，又兼顾2026年GDP增速目标
，为产业转型和能源安全预留缓冲空间 。17%的5年累计降幅是根据国家自主贡献目标提出的，这一目标衔接了前期的碳减排成效 ，既确保如期实现碳达峰
，又为传统产业升级和能源结构转型留出了合理空间
。

与“十四五 ”相比，“十五五
”贯彻绿色发展理念更突出3个重点：一是更强调目标刚性 ，将碳排放双控纳入约束性考核
，替代“十四五”时期能耗双控为主的管控模式；二是更强调系统协同，推动降碳与减污、扩绿 、增长深度融合 ，不单一追求减排
，而是统筹兼顾经济发展与能源安全；三是更强调国际衔接，主动响应国际碳规则新形势 ，通过碳足迹管理
、碳市场扩容等，提升我国产业绿色竞争力
，彰显负责任大国担当。

全国政协委员、天津大学讲席教授杨全红：“十五五 ”时期提出降碳17%的目标，一方面是按照有序实现2030年前碳达峰目标所需要的节奏来安排的 ，另一方面也说明前期进程总体顺利
，很多节能降碳措施已经见效，为后面继续推进打下基础 。还要看到一个规律 ，就是减排潜力逐渐减少 、难度逐渐增加
。前期通过提升能效
、淘汰落后产能
，较快实现一部分的减排目标；越往后期，更多要依靠能源结构调整和技术创新 ，推进过程更为复杂。所以今年提出降碳3.8%左右的年度目标
，是一个积极且稳妥的节奏安排 。

“十五五
”时期，绿色发展更加突出“低碳”导向 ，不只是强调节能降耗
，而是以碳达峰碳中和为牵引，协同推进降碳、减污 、扩绿
、增长 ，更加强调发展方式的系统性转变
。

从能耗双控全面转向碳排放双控

2024年，国务院办公厅印发《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》
，提出建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制，加快构建碳排放总量和强度双控制度体系。今年是我国从能耗双控全面转向碳排放双控的第一年 。政府工作报告提出 ，实施碳排放总量和强度双控制度
，完善碳排放统计核算、碳足迹管理体系，进一步扩大碳排放权交易市场覆盖范围。

第一批“沙戈荒 ”新能源基地项目基本建成投产 ，新型储能装机规模超过1.3亿千瓦
，非化石能源消费占比达到21.7%……回顾2025年工作时，政府工作报告提到的一些数据彰显了中国能源转型的扎实进展
。这些成果为加快构建新型能源体系奠定了坚实基础。

【点评】

杨全红：从能耗双控转向碳排放双控的重要原因在于 ，推进绿色转型
，最终要解决的是“排放问题
” 。比如同样是用电，用煤电和用绿电在碳排放上的意义是不同的
。现在转向碳排放总量和强度双控 ，本质上是把管理重点从“看用了多少能”
，进一步转到“看排了多少碳 ”，这种转变的意义在于导向更精准 ，更有利于鼓励可再生能源发展，重点控制化石能源消费。

这项制度转型
，有利于形成减污降碳的激励约束机制，树立鼓励可再生能源 、重点控制化石能源的鲜明导向 。因此 ，下一步企业竞争
，拼的将不仅仅是成本和产能，也会越来越指向碳管理能力、技术升级能力和绿色认证能力
。

董战峰：从能耗双控转向碳排放双控 ，体现了我国绿色发展模式的重要转变。能耗双控以能源消费总量和强度为核心
，随着“双碳
”目标推进，直接管控碳排放成为必然 ，既能聚焦化石能源消费这个碳排放重要来源
，又能引导全社会从“节能”向“降碳 ”转变 。这意味着各地将更加注重减少化石能源消费，同时鼓励增加新能源使用
。

这一转型的意义重大且深远。一是提升减排精准度 ，实现“以碳定能”
，推动能源结构
、产业布局、项目投资全链条衔接碳目标；二是强化制度约束与引导，将碳排放双控纳入约束性考核 ，倒逼地方和企业主动转型，培育绿色发展新动能；三是完善治理体系
，推动碳排放统计核算 、碳足迹管理
、碳市场建设协同推进，构建全链条绿色治理机制；四是对接国际规则 ，为我国产业应对国际碳壁垒提供支撑
，同时彰显我国应对全球气候变化的决心，提升在全球绿色转型中的话语权和影响力 。

助力各国实现绿色发展

政府工作报告提出 ，大力发展绿色低碳经济
。完善促进绿色低碳发展政策
，实施重点行业提质降本降碳行动，深入推进零碳园区和工厂建设。设立国家低碳转型基金 ，培育氢能、绿色燃料等新增长点 。有力有效管控高耗能高排放项目
，加快淘汰落后产能，支持绿色低碳技术装备创新应用。

实施非化石能源十年倍增行动；建设“三北
”风电光伏 、西南水风光一体化
、沿海核电、海上风电等清洁能源基地；布局发展绿色氢氨醇 ，积极推进光热发电；加快智能电网建设；大力发展新型储能……翻开“十五五”规划纲要
，一项项部署释放出诸多产业新信号
。

【点评】

董战峰：这些部署释放出许多新信号，彰显我国绿色转型从“单点突破 ”向“系统升级
”迈进的坚定决心。

一是非化石能源将进入规模化 、高质量发展新阶段 。非化石能源十年倍增行动和四大清洁能源基地建设 ，将推动风电
、光伏、核电 、水电等产业持续扩容，同时带动装备制造
、工程建设等上下游产业链协同发展
。

二是新型电力系统建设成为重要抓手。智能电网与新型储能协同布局
，破解新能源“间歇性、波动性”难题，为新能源高比例并网提供保障 ，也将催生储能技术 、智能电网装备等新的产业增长点 。

三是低碳技术创新将成为产业竞争重点
。完善氢能、绿色氢氨醇
、光热发电等新型低碳技术的布局
，瞄准高耗能行业深度脱碳需求，推动培育新质生产力产业链。

四是政策与市场协同发力赋能绿色转型 。设立国家低碳转型基金 ，将为绿色产业提供资金支持
，降低企业转型成本，同时引导社会资本向绿色领域聚集；培育绿色燃料等新增长点 ，不仅能完善绿色能源体系
，更有望重塑未来能源贸易格局，推动我国在全球低碳产业竞争中占据主动 ，助力新质生产力发展
。

杨全红：中国推进能源体系转型的世界意义在于
，它是在一个超大规模经济体中推进的，所以带来的不只是中国自身减排 ，还会直接影响全球绿色技术的成本、供给和应用速度。我国已经建成全球最大 、发展最快的可再生能源体系，并通过风电
、光伏产品出口为其他国家减排作出重要贡献 。这种大规模实践
，会让很多绿色技术更快成熟、更快降本，也让更多发展中国家更容易获得可负担 、可复制的绿色方案
。

从合作机遇看 ，下一步空间会更大
，有望从单一设备出口走向全链条合作。既包括风电
、光伏、储能 、智能电网等基础设施合作，也包括绿色燃料等新型能源合作；既有项目建设和装备制造层面合作 ，也会延伸到绿证
、碳足迹等制度型、能力型合作 。换句话说
，中国未来提供的不只是产品，更是技术 、标准
、场景和系统解决方案 ，助力各国特别是发展中国家实现绿色发展。（记者 彭训文）

《人民日报海外版》（2026年03月28日 第 06 版）